163贵州人事网2018年6月18日讯：农业清洁生产是在“石油农业”带来的负外部性和人们日益关注生态环境、食品安全矛盾日益凸显的背景下逐渐兴起和发展起来的。农业清洁生产是保障食品安全和解决“三农”问题的有效途径, 是破解农业环境问题的有效方式, 也是未来我国农业发展的主要方向。我国农业清洁生产在发展中面临着土地、劳动力、技术和资金等生产困境, 市场“逆淘汰”、产品认证、评价体系、市场监督体制等市场困境, 人才、政府管理乏力等管理困境, 农业生产经营制度、补偿机制、政策法规体系等制度困境。为了推动我国农业清洁生产, 需要建立完善的农业清洁生产体系架构, 在此基础上积极寻求我国农业清洁生产发展的推进路径。
1 引言
我国农业生产长久以来都是在生产要素高度集中、资源高强度开发的基础上建立起来的, 导致农业资源利用率低、环境污染和生态破坏问题日益严重, 制约着农业经济的持续稳定发展[1]。当前, 人们已认识到“石油农业”中使用的大量化肥、农药和生物激素等物质在提高农业生产效率的同时也给生态环境造成了巨大压力, 开始重新审视食物和土地之间的关系。因此迫切需要转变农业生产和增长方式, 既要保障农产品质量安全和防治农业环境污染, 又要保障农民收入的持续稳定增长, 在这种背景下产生了农业清洁生产。
新时期, 我国提出农业供给侧结构性改革, 在农业转方式、调结构、促改革等方面进行了积极探索。2017年中央“1号文件”明确提出, 推行绿色生产方式, 增强农业可持续发展能力, 推进农业清洁生产;“十九大”报告中也提出构建现代农业生产体系, 严格落实“一控两减三基本”的目标要求, 大力发展生态循环型、资源节约型农业, 实现农业清洁生产, 从源头上保障农产品质量安全。随着我国农业经济的快速发展, 农业发展的可持续性面临着严重挑战。如何解决农业生产化肥、农药的高投入和农产品污染问题, 如何利用有效的土地资源发展清洁、安全和高附加值的农业, 如何实现经济效益和生态效益的协调发展, 这些问题日益凸显。本文在已有研究的基础上, 介绍农业清洁生产的内涵与国内外的发展实践, 揭示我国农业清洁生产发展的困境, 提出农业清洁生产发展体系框架, 积极探寻我国农业清洁生产的推进路径。
2 农业清洁生产的内涵及国内外发展实践
2.1 农业清洁生产的内涵
农业清洁生产 (Agricultural Cleaner Production, ACP) 是指清洁生产在农业领域中的应用。清洁生产 (Cleaner Production, CP) 的理念来源于工业, 本质是以污染预防为主, 在产品生产、加工、贮运和服务的全过程中减少污染物产生, 是一种资源节约、环境友好型的生产方式[2]。农业清洁生产就是将清洁生产引入到农业领域当中, 利用先进的生产技术和科学的管理体系, 形成既能满足农业生产需求, 又能实现环境保护和资源合理利用的现代农业生产方式。与传统农业相比, 农业清洁生产需要改善生产技术, 采用环保农用品, 在生产要素投入使用时, 将生态安全性作为考核是否可投入生产的基本指标, 最大限度地降低由农业生产造成的环境污染和生态破坏。农业清洁生产的内容涉及农业清洁投入、清洁的生产过程和清洁的产出等三个主要环节, 贯穿于农业生产的产前、产中、产后整个过程。农业清洁生产的根本目标不是单纯地减少农业污染的产生, 而是寻找农业生产和环境保护的经济平衡点, 以达到经济效益、社会效益与生态效益共同发展的均衡模式;也不是单纯地解决食品质量安全问题, 而是生产绿色食品、有机食品、无公害食品的同时还必须节能降耗和开源节流, 提高资源利用率, 实现农业持续、健康发展的生产方式[3]。
2.2 农业清洁生产发展的国内外实践
农业清洁生产概念的产生与发展大致经历了以下三个阶段:第一阶段 (20世纪70年代) 是奠定基础的阶段。20世纪70年代中后期, 当人们沉浸于工业生产带来的经济成果的同时, 工业污染末端治理的弊端日益凸显, 西方发达国家开始探索污染防治的新途径, 试图将污染物消除在生产过程中, 将推进清洁生产作为协调经济发展和环境保护的一项基本战略。因此, 清洁生产的理念逐渐形成, 并在实践中逐渐完善, 这为农业清洁生产的产生奠定了基础。第二阶段 (20世纪80年代中后期) 是初步形成的阶段。农业污染问题虽然未像制造业、能源业和运输业等其他产业一样突出, 但是“石油农业”带来的全球性生态危机等环境问题不容忽视, 各国都在积极寻求一种可持续发展的农业生产模式, 但都很难做到完全摒弃化肥和农药的农业生产方式[4]。伴随着清洁生产理念的逐渐完善、清洁生产在工业领域实践中的稳步推进, 为农业清洁生产的发展提供了宝贵的经验借鉴, 农业清洁生产的理念逐渐形成。第三阶段 (20世纪90年代以后) 是加速发展的阶段。农业清洁生产理念的日臻完善, 生产实践逐步走上正轨, 为国际社会探索农业可持续发展道路提供了新的途径, 特别是一些发达国家率先发展农业清洁化生产, 并引领未来农业发展的方向。随着欧美发达国家逐步开展农业清洁生产实践, 这些国家制定了一系列扶持农业清洁生产的政策, 建立了完善的农业清洁生产推广体系, 以此保障农业环境和农产品质量安全。
美国是开展农业清洁生产实践相对较早的国家之一, 已建立起一套较完备的农业清洁生产体系 (“ACPS”) 。美国的ACPS是以环保项目带动的市场机制与政策调控相结合的模式。例如, 美国1977年实施的“非点源污染修复计划”, 鼓励农场主采纳农田最佳管理方式 (BMPs) ;20世纪90年代设立了环境质量激励计划 (EQIP) , 推出农业之星计划 (Ag·STAR) , 以更符合成本效益方法, 帮助农民实现BMPs。此外, 在农业清洁生产取得重大进展的过程中, 形成了独具特色的农户自愿申请生态补偿模式。一方面, 农户作为主要的参与主体, 独自提出项目申请, 制定详细实施方案, 做出项目预算即农民受偿意愿 (WTA) ;另一方面, 政府根据项目可行性, 基于改善环境的优先原则, 确定补偿目标及补偿金额, 对资金灵活调配, 应用于最需要保护的资源和效益最大的项目上[5]。
欧洲国家农业清洁生产体系也较为完备, 其主要运作模式是通过农业技术与支持政策相结合的方式推行良好农业实践 (GPA) 。欧盟签订了《农业与环境交叉配合 (CC) 协议》 (2003年) , 以带有附加条件的补贴形式刺激农民采取环境友好型的农业生产方式, 保障生态和食品安全[6];建立农场咨询体系 (FAS) , 为农民提供相关生产标准和操作规范的咨询服务。自2003年起, 欧盟形成了将农业补贴与环境保护完全挂钩模式, 改变了以保证农产品自给自足为核心的农业生产目标, 从而实现农业补贴在环境保护职能中的转变。
日本将农业清洁生产称之为“环境保全型农业”。日本在“二战”之后面临着巨大的粮食供给压力, 在人口多、耕地资源匮乏的劣势情形下, 日本选择了大量使用化肥和农药, 使粮食产量维持在供给水平之上, 但这也同时带来了巨大的环境负担。1992年, 日本通过制订一系列政策法规以推行政府主导与公众配合的互补型农业清洁生产模式[7]。首先, 建立完善的农业认证体系。日本除了建立有机农户、生态农户认证体系外, 还建立了“环境友好型农户”认证, 对该群体从补贴、贷款、税收等方面给予优惠政策, 提高农户的收入水平和社会地位。其次, 建立一系列法律法规指导和规范农业生产, 在法律层面上明确了使用农业清洁生产技术的必然性;同时, 建立了公众配合参与的环境管理机制, 通过索赔权、监督权、知情权和议政权保障了公众的环境权益, 形成了保护环境的良好社会氛围。第三, 为充分调动农民积极性, 采取高农业补贴和补贴形式多样化补偿模式, 刺激农民积极主动地参与农业清洁生产。
表1 代表性国家推行农业清洁生产的实践
我国农业清洁生产推广起步较晚。1992年5月, 我国提出的《中国清洁生产行动计划 (草案) 》中对工业清洁生产进行了定义和规范;2003年颁布实施的《中华人民共和国清洁生产促进法》扩大了清洁生产的内涵, 将农业清洁生产划归其中, 是我国第一部涉及农业清洁生产的法律。该法对农业清洁生产中化肥、农药、地膜等生产要素的投入、种植和养殖技术、土壤保护、农业废弃物等做出了原则性的规定, 这对农业清洁生产在我国的推行与发展具有重要的现实意义;2011年11月农业部发布的《关于加快推进农业清洁生产的意见》明确指出:“为实现农产品产地污染防治和提供优质合格农产品的目标, 需要以农业清洁生产技术为依托, 采取在源头端防患、在过程中把控、在终端治理的方式, 严格控制外源污染, 减少农业自身污染物排放”;2015年4月农业部印发《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》中提出以实现“一控、两减、三基本”为目标的农业污染防治。2017年中央“1号文件”中提出, 要推行绿色生产方式, 增强农业可持续发展能力, 推进农业清洁生产。自此, 我国农业清洁生产有序开展。但与发达国家相比, 我国农业清洁生产还有诸多不足。从立法情况看, 多以引导性、原则性规范为主, 强制性和制裁性法律缺失;从政策上看, 缺乏高强度补贴等激励措施, 生产经营者很难自觉主动地将农业清洁生产技术应用于生产实践;从技术和管理体系上看, 我国农业清洁生产还未建立独立的农业清洁生产技术体系和完备的管理体系, 整体上还处于积极探索阶段[8]。因此, 我国农业清洁生产必须将理论落实于实践, 做到防止源头污染、合理利用资源、保障食品安全和维护生态环境, 还有很长一段艰难的路要走。
3 我国农业清洁生产发展的困境解析
在农业生产过程中, 当人们享受“科技文明”带来可观经济效益的同时, 大量施用化肥、高毒农药和各激素类物质造成水污染、土壤板结、土壤结构破坏, 造成土地生产力下降, 引起农业环境污染。随着经济发展, “化学农业”和“石油农业”带来的负外部性和人们日益关注的生态环境与食品安全之间的矛盾日益凸显, 促使人们开始寻找实现农业经济、社会和生态共赢的生产方式。
农业清洁生产是解决这项矛盾的关键疏导线索。强调污染在农业生产的全过程控制, 以节约资源和能源, 达到污染最小化为目标的农业生产模式。但农业清洁生产作为一种开拓性的传统农业替代体系, 还有诸多需要解决的问题, 在发展中还面临着诸如土地、劳动力、资金和技术等方面的生产困境, 市场的“逆淘汰”、产品认证、评价体系和市场监督体制等市场困境, 人才及政府管理等管理困境, 农业生产经营制度、补偿机制和政策法规体系等制度困境。农业清洁生产的发展困境见图1。
图1 农业清洁生产发展的困境解析
3.1 生产困境
农业清洁的生产困境主要体现在土地、劳动力、资金和技术等方面。在农业生产过程中, 农民的利益至关重要, 农民作为“经济人”, 他们的生产决策主要是依据单位土地面积的利润率。由于农业清洁生产不用或少用绿色农药、化肥, 且单位面积土地上用工时间比传统农业用工时间长, 加之较高的劳动力成本和土地租金, 比传统农业的产量低、成本高。鉴于资本的逐利性, 农业清洁生产利润率低导致融资困难。此外, 农业清洁生产需要有先进的技术作为依托, 技术不足是推行清洁生产的“瓶颈”性障碍。目前我国农业清洁生产领域成熟且实用的技术较少, 虽然有不少高校和科研机构研发出一些先进实用的生产工艺和科技成果, 但由于大专院校、科研机构与生产企业、农户间的沟通联系不够, 与生产环节脱钩, 导致科技成果转化率低、技术供给不足, 影响了农业清洁生产工作的开展。
3.2 市场困境
农业清洁生产的市场困境主要体现在市场的“逆淘汰”, 未建立产品认证、评价体系和缺乏完善的市场监督体制。当前我国的农产品准入检测机制尚未建立, 农业清洁生产认证、评价体系尚未形成, 农产品进入市场监管差, 大部分农产品未经任何检测便可自由进入市场, 导致进入市场的农产品良莠参杂、好坏难辨[9]。在当前情况下, 消费者很难区分产品的品质, 难以实现优质优价的市场原则, 产生了市场“逆淘汰”现象, 导致高价位的清洁产品缺乏销路, 严重挫伤了农民的生产积极性, 理性生产者在利益驱使下, 甚至不愿放弃农业清洁生产方式, 造成市场清洁产品供给不足, 阻碍了农业清洁生产的推行与发展。
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