163贵州人事考试信息网2018年6月23日讯：农地流转过程中出现的“非粮化”和“非农化”是违背农地流转初衷的, 不利于实现农业规模经营, 也有损于国家粮食安全目标。基于政府和农业经营主体利益动机差异, 本文对二者的行为逻辑进行分析;通过土地用途改变的可逆程度区分, 对农地“非粮化”和“非农化”影响土地生产率和粮食安全程度等进行了辨析。最后提出需要重视“非粮化”危害, 划分粮食生产主体功能区, 禁止耕地“非农化”, 建立城乡之间的资源双向流动渠道, 修复和恢复耕地土壤, 建设高标准农田建设等建议。
我国农业处于大规模非农就业、人口自然增长减慢和农业生产结构转型的三大历史性变迁的交汇之中, [1]粮食安全问题突出, 人们寄希望于土地流转解决粮食问题, 通过培养“新型农民”来解决“无人种粮”问题。种植大户、家庭农场主、合作社社长以及农业龙头企业手中握有上百亩甚至数万亩耕地, 投资少从数十万到上亿元不等, 具备规模经营的条件。现实情况却是, 随着土地流转快速推进, “非粮化”和“非农化”趋势明显, “新型农民”改种经济效益高的作物而放弃了种粮, 大量工商资本甚至改变农地用途从事非农行业经营, 违背了土地流转的初衷。农业部生产经营管理统计数据显示, 2012年我国的非粮化比例达到45%, [2]2013年对河南、山东、河北、安徽四个粮食主产区的14个县进行的抽样调查表明, 这四个的地区农地流转非粮化率高达61.1%, 且流转规模越大, “非粮化”倾向就越明显。[3]
学者对土地流转中发生“非农化”和“非粮化”的现状、成因、影响和防治措施等方面做了研究, 朱姗通过对甘肃省的兰州、天水、武威、金昌四市的实地调研, 发现农地流转中“非农化”初现端倪, “非粮化”已是主流;[4]程传兴等则从对城镇化认识偏差、土地保护开发制度安排无效和农民生产理念不科学与过度使用耕地等方面来论述非农化影响粮食安全问题;[5]金晶等则在反思非农化政策体系的基础上, 提出了改良现行政策框架, [6]针对农地流转中的“非粮化”和“非农化”, 曾福生提出要建立激励与约束机制来保障粮食安全。[7]但就目前情况看来, 探讨土地流转对粮食安全消极影响的“非农化”和“非粮化”时, 或者只讨论其中一个方面, 或者将两者并列一笔带过, 没有划定一个明确的界限。其实, 两者是不同主体基于不同利益出发点的行为结果, 本文从土地用途改变的可逆性角度, 展示地流转后农地用途的非粮化、非农化的差异和对粮食安全的不同影响, 分别制定政策措施。
一、农地流转中的“非粮化”和“非农化”的原因:基于主体决策角度
1. 政府和农业经营主体决策的利益出发点的差异和多样化
政府和农业经营主体是两个不同的利益主体, 存在不同的目标追求, 因此两者决策的出发点和结果是不同的。一些政府的政绩观具有短视性和片面性, 鼓励工商企业流转租种农地;地方政府还存在土地财政的问题, 对农户、企业通常采取协商, 甚至是强制或欺骗的方式, 将大量农地转为商业用地以获取财政收入, 如压低土地出让价格, 损害农民的权益。同时, 政府有也有保障国家粮食安全要求因此会限制农地用途的改变。农业经营主体也是追求个人利益最大化的理性人, 在耕地上作物种植上存在粮食或经济作物选择。在农地用于粮食种植这一用途上, 两者存在共同点。两者之间也存在相互影响的关系, 政府能引导农业经营主体行为与政策导向一致, 农业经营主体利益也是政府决策的重要考量。两者决策的力量平衡导致了土地资源在不同用途上的分配 (图1) 。由于大规模农地用途改变、耕地数量受到法律法规的硬约束和政府政策的影响, 企业在农地流转的目的上较为单一, 所以企业的动机和行为在文中未讨论。
图1 政府与农户的利益动机与土地使用决策
2.“非粮化”、“非农化”利益诉求的内容
种粮效益较低是农地流转后土地用途改变的重要原因, 但“非粮化”与“非农化”的利益动机还是存在差别。
(1) 非粮化的利益诉求源于“两根拐杖”和“隐性农业革命”
(1) 非粮化是农户的“两根拐杖”之一。农户要求提高收入生活水平、赢得受人尊敬的社会地位需求, 于是一方面种粮食保证口粮, 另一方面为了提高家庭收入选择种植一些经济作物 (这就是被黄宗智称为的“两根拐杖”) , 或者全部种植经济作物。粮食种植收益低, 且与经济作物种植、养殖业的经济收益存在较大的差别。一方面尽管国家给予种粮农民补贴, 但化肥、农药、种子等农业生产资料价格连年上涨早已抵消补贴的正面效益, 另一方面粮食出售价格却保持在较低的水平, 农民通过粮食生产而增收并获得较高的社会地位难以实现, 于是农民不愿种粮而将土地转让出去。高效经济作物种植的净利润和利润成本要明显高于种粮 (表1) , 种粮大户在流转中不具有获取农地的优势地位;养殖行业的收益也要高于粮食种植收入。
表1 2013年粮食与经济作物利润对比
(2) 农业产业结构的调整背后的“隐性农业革命”。中国居民在农产品消费结构上的根本性重构, 带动了非粮食农产品的生产供给。中国农产品产出价值的大大幅度增长不仅是因为农产品产量的提高, 更重要是在于高价值果蔬种植的扩展, 这种现象被黄宗智称为“隐性农业革命”, 其变化的动力是源于中国居民的农产品消费结构变化及由此带来的农业生产结构的重构, 谷物、蔬菜和肉类消费的比例由以前的8∶1∶1转变为现在的4∶3∶3, 对蔬菜肉类的消费比重提升促进了其生产的扩张, 农业结构生产得到调整。三是土地非粮化的认识较为模糊。在小农经济条件下, 农户对耕地上的作物选择种植具有较大的自主性和灵活性, 可以根据自己的生活需要进行多样化经营, 种植一些非粮作物, 他们对耕地一定要种植粮食作物这一点并没有形成确定不移的观点, 因此耕地即使开发为林地、草场、鱼塘, 只要没有超出农业用途范围, 广大农民仍然认为是可以接受的;地方政府对非粮化的重视程度也不够, 甚至很多地方政府还给予农地流转后土地种植蔬菜、苗木花卉, 发展畜禽养殖等高效农业项目一定的财政支持, 间接或直接的促进了“非粮化”。
(2) 非农化的利益诉求是资本增密逻辑和土地财政驱动
(1) 农地非农化是一个资本增密和风险积累的过程。资本不再是停留于获取农业产业内较高的比较利润, 而是获取超额利润。工商资本在社会中四处寻找有高额利润空间的产业, 近年来农地所展现出了较大的发展潜力和获利空间, 因此吸引了大量资本的涌入。
(2) 土地财政政府行为助推农地非农化的利益驱动。由于土地集体所有制和产权的模糊性, 地方政府成为真正的土地供给方, 在土地流转过程能够凭借绝对优势地位来低价圈占土地高价卖给企业, 失地农民利益难以得到保证。政府不仅是土地供应者, 还是裁判者, 具有较大的自由裁量权, 借农地公用之名行商用之实, 进一步巩固了政府的主导地位。最终的利益分配中, 拥有土地垄断权和强制执行权的政府也是最大的利益获得者, 即使有明确的农民土地产权划分, 政府还是能通过权力运用重新分配产权。有调查显示, 政府能获得整个土地征收收益的60%~70%, 而村级组织为25%~30%、农民仅有5%~10%。[8]
二、农地“非粮化”和“非农化”中的主体行为逻辑
1. 政府对非粮化、非农化的容忍度和政策指向
由于非粮化和非农化对农业发展及粮食生产的影响是不同, 政府在对待这两者的态度上存在差别, 规范管理措施也是不同的。1978年以来, 随着经济增长和人民需求的变化, 我国政府对农业结构进行了三次调整, 第一次农业结构调整 (1987~1997) 实现“以粮为纲”向以需求为导向转变, 实现多种经营, 尤其是1992年“高产优质高效农业”的提出, 是此阶段的重大的突破, 但并未实现。第二次农业调整 (1998~2012) 属于结构战略性调整, 从重视总量增加到注重品质提高, 发展现代农业。前两次农业结构的调整伴随着粮食产量的减少, 某种程度上来说农业结构调整是以牺牲粮食生产为代价的。第三次农业调整 (2013至今) 则是将保障粮食安全作为调整农业结构的重要任务, 这是吸取前两次的教训将两者统一起来, 结构调整以粮食安全为首要前提, 并强调“藏粮于地, 藏粮于技”。
(1) 政府对非粮化的态度是相对模糊的
政府一方面要调整农业生产结构增加农民收入, 另一方面需要提高种粮的积极性保障国家粮食安全。在农户农地用途选择上, 政府没有严格的限定, 而是给予农民更多的自由选择权力, 但应做具体分析。农民可以把土地承包给外地人或者种植大户种菜或种粮食, 但如果将流转后的耕地改变用途, 进行林木种植, 或是开挖鱼塘、畜牧养殖, 这是现有法律政策不允许的。而对于设施农用地, 国家有明确限制, 即设施农业建设严禁占用基本农田, 不占或少占耕地, 应利用现有存量建设用地, 开发利用率低或荒山荒坡、滩涂等闲置土地。
(2) 政府的态度对非农化问题是零容忍
中国3/4的土地出让是由政府主导的, [9]而城镇化、工业化对土地资源的需求导致非农化的扩张成为一种必然, [10]因此对于非农化, 政府的态度至关重要。农业部表示, 耕地流转后“绝对不能非农化”, 对于工商资本进入农地流转后, 应通过相关土地流转制度的建立, 来保证和规范企业行为。国土资源部也明确表示, 严防集体土地流转中的“非农化”, 实施最严格的耕地保护措施, 质量与数量并重。[11]既要鼓励工商资本进入农村, 带动现代农业的发展, 帮助农民增收, 也要杜绝土地农转非, 防止资本圈占农地进行非农经营而将农民排挤出土地, 保证农地粮食生产的基本能力。
2. 农业经营主体在农地非粮化、非农化上的行为分异
(1) 传统农户和粮食大户
在自主的农地流转中, 农户更倾向于对有亲戚关系的、熟识的、邻村的农户进行农地流转, 农地在农户之间的流转和向种粮大户的流转后, 主要还是用于粮食的种植, [12]细碎化的农地需要付出经济成本, 导致农产品包括粮食的产出水平受损, 给以种粮为生农民的收入带来了负面影响, [13]种粮收入不及外出务工, 一部分农民出让闲置农地来获取租金, 外出务工获取工资。
(2) 合作组织和家庭农场
农户对协会、农户对种植养殖大户的流转, 农地出现“非粮化”的比例非常高, 而且这一现象还有扩大的趋势。
(3) 工商企业
工商资本进入农村、农业, 农地非农化倾向明显, 非农化的过程实质变为制造大规模失地农民群体并使其脱离土地过程。
(4) 不同经营主体的掌握的资源的不同, 导致其利用农地方式存在差别:资本对流转农地用途的影响是不同的。在流转农地开发利用的过程中, 种粮农户、合作社和家庭农场以及工商企业资本三者的劳动比例投入是由小到大的, 农户会使用更多的劳动力而企业投入更多的资本量, 要求的回报率的差异影响了最终农地用途。
三、农地“非粮化”和“非农化”对土地影响
1. 农地非粮化、非农化对土地生产力的影响
(1) 可逆性
不同利益主体的不同决策形成了农地流转后的土地配置新情况, 可以划分为粮食种植、农业领域内作物种植和非农领域用途, 可对“非粮化”和“非农化”进行定义上的细分。“非粮化”是从种粮与不种粮来划分土地用途这一角度界定的, 从广义上来说, 不种粮也包括了土地不再用于农业生产用途, 但为了更明确的区分“非粮化”和“非农化”, 仅将“非粮化”划定在农业产业内而不包括非农用途的土地, 因此非粮化是指农地流转后虽然还是从事“大农业”生产, 但已不再种植粮食作物, 而是种植经济作物, 甚至改变土地种植用途, 用于挖池塘搞养殖, 一些地方盛行的“农家乐”和动物养殖也是“非粮化”的表现。[14]“非农化”则是从土地用途是否农用与非农用这一角度界定的, 土地流转后用于农业以外其他产业上。为了进一步区分土地流转后用途的改变对粮食安全的不同影响, 基于土地用途改变后再重新用于耕作难度的不同, 我们引入土地用途可逆性这一概念, 这种可逆性指的是耕地在用途改变后, 恢复到能种植粮食的土壤条件的难易程度, 可用恢复耕地的成本来衡量, 成本越高, 可逆性越小。通过对农地流转后的用途进行连续谱的排列并加以描述, 更加直观地展现不同的土地使用方式带来不同程度的影响。
农地流转后土地的用途的改变可以按可逆性的强弱排成一个变化序列图 (图2) , 即农地用途的连续谱, 从左到右表示由可逆到不可逆的一个连续的变化过程, 农地用途变化对应此连续谱中的某个可逆程度, 越往左表示恢复耕地的成本和难度越小, 对未来粮食安全保障的影响程度就越小, 越往右则表示恢复耕地的成本和难度越大, 对未来粮食安全生产造成的影响越难以弥补。可以看到, 非粮化处于左侧, 非农化处于右侧, 整体来说非粮化的可逆性高于非粮化。由此, 我们对“非粮化”和“非农化”初步的明确区分, 直观的反映了两者对于粮食安全的不同影响程度。
图2 农地用途连续谱与可逆性
(2) 土地生产率
非粮化、非农化对土地生产率也有影响。土地用途非粮化后的影响主要在于土地耕作层的性质改变程度大小, 耕地是指以种植农作物 (含蔬菜) 为主, 夹杂零星桑树、果树等种类树木的土地, 分为水田、水浇地和旱地, 将流转土地拿来种植蔬菜、果树后的与挖塘种藕养鱼作比较, 前者耕作层没有遭到破坏, 土壤肥力能更容易恢复到种植粮食作物的条件, 后者若将耕地变为了坑塘水面, 破坏了原有耕作层和种植条件;农地非粮化后, 土壤的肥力和相应的配套设施, 如灌溉设施随之改变, 要恢复种粮需要付出较高的代价, 所以作物种植的非粮化对粮食安全的影响应该得到更多的关注。而对于那些生态农业或农家乐的休闲观光农业, 尽管能得到更高的收益, 但对粮食生产的影响也更为彻底, 应予以控制。
非粮化发生范围仍然处于大农业的范围内, 是基于农业内部比较收益的生产结构的调整, 在一定代价内其影响是可逆的, 非农化则可能带来不可逆的土地用途改变, 减少农业用地数量。土地长期抛荒后其肥力要小于耕作土壤的肥力, 而工商资本将流转农地用于非农产业的经营中, 如修建工厂、旅游度假村, 甚至是搞房地产开发, 修高尔夫球场、建别墅等, 产生大量的污染物, 此类非农化后的土地用途一旦固化, 土壤质量遭到根本性的改变和破坏, 土地上设施的大量投资也会导致其用途恢复的经济代价巨大, 农业生产难以承受这个经济成本, 最终该土地很难再用于作物耕作, 减少了农地资源数量, 突破18亿耕地红线, 是对粮食安全保障能力根本性的损伤。
(3) 非粮化种植的水果、蔬菜等对粮食作物具有替代性
粮食需求包括口粮、种子用粮食、饲料用粮、工业用粮以及损耗, 口粮需求呈下降趋势, 水果、蔬菜、肉制品及蛋奶类能在某种程度上替代口粮, 减轻口粮供给压力, 但与之相对的是饲料用粮, 特别是工业用粮的快速增长, 使得粮食需求的不断增长, 给粮食供给平衡带来新挑战。
2. 农地非粮化、非农化对国家粮食安全的影响
非粮化、非农化都改变了耕地用途, 减少了粮食种植面积而影响粮食产量。非粮化导致对粮食产量影响是扩展性的、相对隐蔽的, 因为粮食种植面积是耕地面积乘以复种指数, 所以粮食面积的缩小也是成倍数的;经济作物种植带来的高额经济利益也会刺激农户放弃粮食种植。土地流转中的“非粮化”打破了“粮食作物+经济作物+饲料作物”三元结构的平衡, 追求效益较高的经济作物而忽略其他作物, 威胁到我国粮食生产的持续稳定。且一旦出现粮食紧缺, 非粮化带来的耕地质量恢复困难难以迅速恢复生产能力, 不利于“藏粮于地”的实现。
非农化的影响则十分直接。2004年我国粮食自给率第一次跌破95%, 与之对应的是2003年耕地的流失, 2008年之后中国粮食自给率一直处于95%之下且不断下降, 2012年仅为88.38%, 我国农产品的进口量迅速攀升, 我国因此提出“谷物基本自给, 口粮绝对安全”的新要求。在1996-2008年期间, 全国16个省份和直辖市粮食产出占全国产出比重下降, 其中9个为东部经济带地区, 充分说明东部地区由于耕地的大规模流失严重影响了粮食生产。1978~2008年粮食与耕地生产关系的紧密联系说明, 全国13个粮食主产区的形成是全国耕地数量快速减少的“无奈之举”。
四、科学应对农地流转过程中的“非农化”、“非粮化”的政策建议
尽管“非粮化”和“非农化”都属于农地流转后对粮食生产的不利影响, 但两者存在差异, 这些差异要求通过农地流转保障粮食安全的过程中, 区分不同的情况来制定有效的措施。
1. 国家重视“非粮化”危害, 划分粮食生产主体功能区
从政府到农户对“非粮化”都应进行新的认识, 防止非粮化对粮食安全的负面影响。政府要将“粮食安全”纳入政绩目标, 完善农地用途的管理条例和法规, 明确“非粮化”的范围和管理方法, 划分永久基本粮田来确保粮地粮用, 实现不同种类农作物生产专业化, 提高粮食种植的比较效益;政府应对农民对农地用途的改变加以引导和规制, 宣传非粮化对于粮食安全的负面影响, 提高农户保护基本农田的积极性, 形成“粮地粮用”的基本意识;提高粮食补贴效率和补贴项目的精准性, 让支持力度向种粮农民倾斜, 增加种粮的补贴项目, 如良种补贴和配套基础设施的补贴, 让种粮农民真正得到好处和实惠。
2. 坚守耕地红线禁止耕地“非农化”, 建立城乡之间的资源双向流动渠道
“非农化”要予以坚决的预防和制止。一方面, 要引导工商资本的进入农业, 促进三大产业的融合发展。引进先进技术、专业人才和管理方式, 利用其他产业资源更新农业生产设备和基础设施, 促进农业产业链的建立;另一方面, 对工商资本要予以限制。工商资本主要参与农产品的加工、流通、营销和社会化服务的提供, 而不是大规模长期租赁农地进入生产领域;对流转对象的种粮资质和动机性进行辨别, 适度流转, 防止大面积农田的非农化。
建立种粮区和非种粮区之间的利益补偿机制。继续推行“工业反哺农业, 城市反哺农村”的发展策略。创新保障粮食生产的资源供给制度, 培育新型农业经营主体, 引导人才回流乡村;发展农村金融, 利用互联网金融来为种粮农户和小微企业提供信贷支持, 促进社会发展成果向乡村地区的扩散。提高粮食主产区的生产积极性。加大对粮食生产地区的财政转移支付力度, 保证粮食生产也要提高该地区经济发展和人民生活水平, 保持产销平衡, 必要时主销区对主产区进行经济补偿, 在社会资源方面也要实现互通。
3. 加大耕地复垦和和高标准农田建设力度
对现有耕地的农地土壤质量要进行定时检测和保护。一是了解不同区域的农地土壤质量情况。对长期耕作的耕地, 还有那些化肥过量使用, 氮成分过高导致土壤板结、土质退化的土地, 要通过有计划的休耕、轮作, 以及秸秆还田和增施有机肥等农艺措施, 实现土壤肥力恢复和维持土壤肥力平衡。二是对非粮化、非农化农地做好土壤种植条件恢复和后备耕地的开发工作。对于农地用途违规违法改变和土壤质量受损等现象, 政府要进行法律责任追究, 并督促农田恢复工作。重新培育耕作层, 对于难以逆转的土地用途改变, 保证农地占补平衡, 实现不同地理位置农地转化过程时要保证质量的不下降。三是对流转后的土地进行旱涝保收、高效节水的高标准农田建设。建设集中连片的格网条田, 保障农地的规模经营。做好田间配套设施建设、农业技术提升和后期管理等工作。
4. 规范政府行为, 发挥市场力量
对农地流转中的非粮化和非农化实行清单制度。对政府应该实行正面清单管理, 即只有允许做的事情才去做;对市场则要实行负面清单管理, 即法律没有禁止的都可为。地方政府要尊重农户意愿, 严禁通过下指标、定任务的方式强迫农户流转土地;建立粮食价格动态变化机制, 破除城乡“剪刀差”, 在保证农地种粮用途不改变的前提下鼓励市场探索资本与农业结合的新形式
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